国务院办公厅关云长齐国互联网政务办事平台查
分类:技术

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各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

中国绿色时报11月2日报道以习近平同志为核心的党中央,站在中华民族永续发展的高度,提出加快生态文明体制改革,加大生态系统保护力度,改革生态环境监管体制,这项高瞻远瞩的战略举措,对美丽中国建设具有十分重要的意义,是一项千年大计。党的十九大报告指出:“构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”这段话蕴含着深刻的含义,意味着我国在自然保护领域正在经历一场从自然保护区开始建立60年以来的深刻的历史性变革,自然保护地体系将从目前的以自然保护区为主体转变为今后的以国家公园为主体。那么,如何认识和理解建立以国家公园为主体的自然保护地体系呢?作为自然保护工作者,笔者谈一点学习体会。建立自然保护地是实施保护策略的基础受保护的区域被称为保护地,建立保护地(protectedarea,有时也译为保护区)是世界各国保护自然的通行做法,世界自然保护联盟对保护地有明确的定义:保护地是一个明确界定的地理空间,通过法律或其他有效方式获得认可、得到承诺和进行管理,以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护。由于保护地主要指受到保护的自然区域,根据其内涵,一般称其为自然保护地,以便和人工的保护区域相区别。自然保护区、国家公园、森林公园、湿地公园等都是重要的自然保护地类型。设立自然保护地是为了维持自然生态系统的正常运作,为物种生存提供庇护所,并维护难以在集约经营的陆地景观和海洋景观内进行的生态过程,同时也是我们理解人类与自然界相互作用的基线。自然保护地有多重目的,包括科学研究、保护荒野地、保存物种和遗传多样性、维持环境服务、保持特殊自然和文化特征、提供教育、旅游和娱乐机会、持续利用自然生态系统内的资源、维持文化和传统特征等。自然保护地至关重要,它是几乎所有国家和国际保护战略的基础。1864年,美国的约瑟米蒂谷被列入受保护的地区,这是世界上第一个现代的自然保护地,此后,各种自然保护地在全球相继被建立起来,迄今为止,根据IUCN世界自然保护地数据库的统计,全球已经设立了包括自然保护区、国家公园在内的22万多个自然保护地,其中陆地类型的就超过20万个,覆盖了全球陆地面积的12%。中国自1956年在广东设立鼎湖山自然保护区以来,已经建立了以自然保护区为主体的众多自然保护地,据不完全统计,我国目前已经建立了自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、水源保护区等各种类型的自然保护地超过1万个,面积约占陆地国土面积的18%,超过世界平均水平。自然保护地要形成体系才能充分发挥功能单个和零散的自然保护地难以满足全面生态需求,为了更有效地实现生态目标,需要在不同空间尺度和保护层级上合作并运行若干数量的自然保护地,形成保护网络,这就需要对自然保护地进行系统的规划,确保自然保护地体系全面、充分,不能出现空缺,具有代表性和生态活力,确保重要的生态系统、栖息地、物种和景观得到全面保护,有足够大的面积,为物种传播和迁徙提供充分机会,关键环境系统的受损部分得到恢复,减轻潜在的威胁。按照生态系统方法将各种自然保护地有机组合起来,以实现对重要生态系统的全面覆盖,达到长久发挥生态服务功能的目标,这就形成了自然保护地体系。建立自然保护地体系有利于从宏观和全面的尺度,维护景观、栖息地及其包含的物种和生态系统的多样性,确保受保护对象的完整性和价值得到长久维持,实现管理和治理体系的正常运转,实现区域保护战略。国家公园是重要的自然保护地类型从全球范围看,自然保护地类型繁多,名称不一,为了便于交流和管理,IUCN基于管理目标把自然保护地分为Ⅵ类,有完全禁止人为活动的严格自然保护区,有保护大范围的自然生态系统和大尺度的生态过程的国家公园,有用于物种、栖息地、遗址和景观保护的保护区,也有保护自然生态系统、开展自然资源可持续利用的保护地类型。严格自然保护区属于Ⅰ类,是指处于最原始自然状态、大部分保留原貌,拥有基本完整的本地物种组成和具有生态意义的种群密度,具有原始的极少受到人为干扰的完整生态系统和原始的生态过程。其特征是面积很大、没有人类定居、没有现代化基础设施、开发和工业开采等活动,保持高度的完整性,包括保留生态系统的大部分原始状态、完整或几乎完整的自然植物和动物群落、保存了其自然特征,未受人类活动的明显影响,需要采取最严格的保护措施禁止人类活动和资源利用,以确保其保护价值不受影响。按这个标准,中国只有部分自然保护区的核心区才能够达到Ⅰ类严格自然保护区的条件。国际上把国家公园作为Ⅱ类自然保护地,是指保护大面积的自然或接近自然的生态系统,首要目标是保护大尺度的生态过程,以及相关的物种和生态系统特性。其典型特征是面积很大并且保护功能良好的自然生态系统,具有独特的、拥有国家象征意义和民族自豪感的生物和环境特征或者自然美景和文化特征。把自然保护放在首位,在严格保护的前提下有限制地利用,允许在限定的区域内开展科学研究、环境教育和旅游参观。有人认为,中国的自然保护区属于Ⅰ类的严格保护区,国家公园属于Ⅱ类保护地,但在现实中并不完全如此。在中国,生物多样性丰富的区域往往也都是有人口分布的地方,除了高海拔的青藏高原的无人区外,即使是在现有的自然保护区中,也很难找到纯粹没有人类活动的区域。中国的自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区,实验区允许传统生产生活方式存在以及开展生态旅游活动,还不是严格意义上的严格自然保护区。我国的国家公园基本上都是从自然保护区等现有自然保护地中整合建立,是对自然保护的强化,不应该理解为国家公园是把Ⅰ类的严格自然保护区下降为Ⅱ类保护地来管理。笔者认为,我国在以自然保护区为主体的保护地体系发展60余年后、现阶段结合我国实际所提出和建立的国家公园体制,不会把国家公园置于Ⅱ类自然保护地,而是强化为最重要的自然保护地,是中国特色的Ⅰ类自然保护地,其首要目标是保护具有国家或全球重要意义的生态系统、物种或景观多样性。根据《建立国家公园体制总体方案》,我国的国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园既具有极其重要的自然生态系统,又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵,建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性,始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护,把最应该保护的地方保护起来,给子孙后代留下珍贵的自然遗产。因此,国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。自然保护地体系的升级换代中国60年来建立了大量的自然保护地,遍布全国各地,分属多个部门管理。在这些自然保护地中,起步最早、数量最多、面积最大、保护效果最好的是自然保护区,目前,我国已建立2740处自然保护区,面积达到147万平方公里,约占陆地面积的15%,它保护了我国陆地90%的自然生态系统类型和野生动植物种群。此外,还有相当数量的森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园等,总数超过1万个,构成了我国自然保护地的集合。众多的自然保护地在保护我国的生物多样性和景观方面发挥了不可替代的作用,但我国的自然保护地大多由部门主导、地方自下而上申报而建立,其产生过程中没有经过系统的整体规划,受困于地方分割、部门分治的现实,出现空间分割,生态系统出现破碎化、孤岛化现象,管理上存在交叉重叠,且出现了生态保护的空缺,自然保护地只形成了数量上的集合而没有形成组织化的有机整体,完整性和连通性不够,尚未形成完整的体系,管理的有效性降低,影响生态服务功能充分发挥。解决以上问题,需要改革现行的分头设置自然保护地的体制,对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估,逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系,研究科学的分类标准,确立中国的自然保护地体系框架,对现有自然保护地进行结构优化,理清各类自然保护地关系。构建以国家公园为代表的自然保护地体系,意味着许多符合条件的自然保护区将被纳入国家公园管理。国家公园建立后,在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型,只有国家公园一个牌子、一个管理实体,除了依托国家公园而被国际组织授予的世界遗产地、生物圈保护区等荣誉性的称号以外,不会再有其他实质性的多个牌子并列的现象,管理上交叉重叠问题得以解决。建立自然保护地体系的统一管理体制建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一项复杂的改革任务,是对原有职能和利益的重大调整,中央与地方之间、部门之间都会有利益的调整。除了利益相关者在改革进程中需要强化“四个意识”以外,尽快成立国家公园主管部门是当务之急,这是牵动整项工作的“牛鼻子”。《总体方案》确立了建立统一事权、分级管理体制的方针。一是要建立统一的管理机构。整合相关自然保护地管理职能,结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革,由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。二是分级行使所有权。国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中,部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时,全部实现中央直管。三是统一确权登记。国家公园可作为独立自然资源登记单元,依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。四是构建协同管理机制。合理划分中央和地方事权,构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。五是建立健全监管机制。健全国家公园监管制度,加强国家公园空间用途管制,强化对国家公园生态保护等工作情况的监管。六是建立资金保障制度。建立财政投入为主的多元化资金保障机制。七是构建高效的资金使用管理机制。八是完善自然生态系统保护制度。健全严格保护管理制度。加强自然生态系统原真性、完整性保护。严格规划建设管控,除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设活动。根据保护需要有计划、有步骤推进工作一是要尽快编制全国自然保护地体系规划和国家公园总体发展规划,合理确定国家公园空间布局,自上而下,根据保护需要有计划、有步骤推进工作,切忌一哄而上。二是要尽快制定国家公园的法律,在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上,研究制定有关国家公园的法律法规,明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则,确定国家公园管理主体,合理划定中央与地方职责,研究制定国家公园特许经营等配套法规,做好现行法律法规的衔接修订工作,做到有法可依。三是国家公园的范围要合理适度,既要保证完整的生态过程,又要因地制宜,不能只图地图上好看而过分贪大求全,要在实地把勘界工作做实做细,尽量避免将非国有土地划入国家公园范围,确实因为生态保护需要而必须纳入的部分,要尽可能解决土地权属问题,避免因为社区居民在不知情的情况下被纳入国家公园,为今后的管理和执法留下隐患。四是要实施差别化保护管理方式。合理划定功能分区,实行差别化保护管理,不能一刀切。五是要精心制订规划,尽快制定国家公园总体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程,确保国家公园质量。六是要在重视国家公园的同时,不能忽视其他类型自然保护地的建设,特别是没有进入国家公园范围的各级各类自然保护区,它们仍然是自然保护地的主要类型,必须强化保护和管理。国家公园以外的森林公园、湿地公园、沙漠公园、地质公园、海洋公园等自然保护地类型,都是以国家公园为主体的自然保护地体系的有机组成部分,不能加强,不能削弱。建立新的自然保护地体系是一项复杂的系统工程,林业部门是自然保护地管理的主体部门,肩负着重要的历史责任。我们要深入学习十九大精神,深刻认识建立国家公园体制的重要意义,把思想认识和行动统一到党中央、国务院重要决策部署上来,按照《总体方案》的要求,扎实推进工作。(作者系国家林业局昆明勘察设计院院长)

中国绿色时报11月1日报道2009年9月,森林生长、近自然育林、森林可持续经营领域的国际知名专家,德国弗莱堡大学森林生长研究所前所长海因里希·施皮克尔第一次来到黑龙江,带来了德国的近自然育林理念。此时,我国知名森林经营专家、中国林科院科信所客座研究员、时任哈尔滨市林业局副局长邬可义已自主开展森林经营11年有余。一边是根据实际经验作出的判断,一边是长期形成的理论体系,经营的思路与方向不谋而合,双方的争议也不可避免地存在。当本土经验遭遇外来理念,他山之石如何攻玉?改变,从“剃光头”到以留定伐上世纪90年代,我国国有林区资源危机、经济危困的“两危”困境已经非常严重。在邬可义看来,出现这一问题,主要原因在于采伐方式和采伐对象出了问题。“森林不怕砍,关键是砍什么留什么。”邬可义说,以往的理念并不注重培育,而是优先挑选质量好的林分和林木进行采伐,甚至广泛采取“剃光头”的方式,使大量正处于生长期的中幼龄林被采伐,保留下来的只有一些残次树,森林的价值也就越来越低。1998年,邬可义调任哈尔滨市林业局副局长,开始在下属的山河、转山和丹清河3个林场实施森林经营。“我希望通过培育森林来获取木材,而不是通过破坏森林来获取木材。这样才能真正实现越采越多、越采越好,否则只能越采越坏。”邬可义说。我国东北地区的森林在立地条件、水热条件和树种结构等方面都有优势,与德国的自然条件不相上下。然而,德国的森林面积仅为黑龙江的56%,森林蓄积量却是黑龙江的2倍有余,公顷蓄积量和公顷年生长量分别是黑龙江的3.9倍和2.5倍。为改变“越采越坏”的困境,邬可义提出以留定伐,即以育林为主要目的进行密度控制和质量控制,把质量好的林木保留,伐除残次树,为优势树留出生长空间。这样的经营模式取得了显著的成效。到2010年,3个林场森林经营实验示范区的林分增值资源和贬值资源株数比由6:4变为9:1,林分的平均净生长率由1.9%提高到4.3%,年均生长量由每公顷2.3立方米提高到6.2立方米,平均蓄积量由每公顷96.6立方米提高到136.8立方米,超过世界平均水平。争论,从目标树到全林经营“我的方法来自经验总结,后来施皮克尔教授来到黑龙江,发现我的做法和他们的近自然育林理念相吻合,我们的思路就开始相互融合。”邬可义笑言,“每次见面,我们几乎都要‘吵架’。”在邬可义看来,林业是一门经验科学。德国经过多年实践,森林经营各方面都已成熟,只需按部就班推进,而我国森林经营刚刚起步,德国的部分经验并不适应我国国情,不能完全照搬,要吸收理念和合理技术,与我国现有的模式相融合。以林下割灌为例。最初,施皮克尔不赞成林下割灌,因为德国的森林98%都是人工林,林龄整齐,只需在终伐期的前20年左右关注更新即可。而我国东北地区大多是天然林,林龄复杂,随时可能天然更新。天然林要自然更新,就必须控制林下杂灌盖度。在目标树的选择方面。德国的操作模式是只关注目标树,在每公顷林地选择100棵左右的目标树,将影响目标树生长的干扰树伐除以保证目标树的生长空间,其他的保留木则不予关注。这是因为德国劳动力成本非常高,每个工人每小时工资约30欧元,木材市场也不如中国,只有大径级材才能获得收益。而我国木材短缺,小径材、残次材都能获益,劳动力成本也相对较低。为此,邬可义提出以目标树为架构的全林经营,既吸收德国经验的精华,伐除干扰树释放目标树的生长空间,同时兼顾全林生长,对其他的有价值的保留木也进行修枝,并适度伐除其干扰木和其他贬值林木,通过抚育提高全林生长量。这样不仅可以通过抚育采伐不断获取收益,也能安排职工就业。同时,由于人工林生长均匀、林木间距固定,德国在目标树的选择上有固定标准,如针叶林的目标树间距为目标胸径的15倍。而天然林生长并不均匀,很难真正在某个距离上找到合适的目标树。邬可义选择了群团保留的方式,当一定范围内没有可作目标的树时,就把2-3棵距离非常近的树作为群团目标全部保留。德国在编制森林经营方案时,对每块林地的经营时间和方式都有明确计划,而我国在传统的小班作业过程中,遗漏了很多条件很好的林地。邬可义与河北省木兰林管局一道,创新性地开展了全流域经营实践,以流域为单元,流域内的每一块林地按照植被状况和培育目标,宜造则造、宜抚则抚、宜改则改、宜封则封。如此一来,每一片林分都得到了抚育,每一棵树木都创造了好的生长环境,每一块林地都能发挥效益,从而使林地生产力水平大幅提高。未来,目标是可持续经营什么是近自然经营?邬可义告诉记者,近自然经营的要诀是,遵循自然规律,依托自然条件,利用自然力量,模拟自然形态,通过人工干预,培育接近自然又优于自然的森林。“首先要读懂,读懂以后才能找到经营方向。”邬可义说,所谓“读懂”,包括森林的起源、水热条件、演替阶段、树种选择、树种配置、立地选择、未来目标等多个方面。以天然林为例,首先要区分实生、萌生或实生萌生混合林,对实生林采用目标树经营、萌生林采取转化经营,即在保持森林环境的同时通过疏伐降低郁闭度,促进优质树种天然更新,尽快形成二代混交林。读懂森林后,最重要的是编制森林经营方案。邬可义认为,在编制森林经营方案时,首先要通过普查把质量最好的林地找出来,优先经营利用,从而培养出最优质、最有价值的森林。优质林地培养出优质森林,整个森林环境就会改善,局地降雨、空气湿度、涵养水源能力增加,从而带动质量较差的林地出现天然更新,形成正向的森林演替。对于质量较差的林地,邬可义建议通过人为干预建立种源区块,加速自然分布速度,促进树种结构调整。开展近自然经营能取得什么成果?邬可义对此信心满满:“如果从现在开始做,只要30-50年,我们的森林就可以恢复。因为现在森林的大骨架还存在,树种结构还没有发生变化,森林大环境还没有从根本上破坏,有恢复的基础。”对于我国森林经营存在的问题,邬可义直言,当前的林学理念需要更新,理论与实践存在脱节。同时,很多作业工人缺乏必要的林业知识,又缺乏技术工人指导,存在抚育作业无序的现象。应尽快对理念、技术和政策、法律进行调整,提出强有力的措施,提高决策的专家参与度。如今,本土化的近自然经营理念已在黑龙江、河北、山西多地推广实施,取得了显著成效。“森林是一种财富,是可再生资源。德国以我国黑龙江省一半的森林面积创造了全国5%的国内生产总值。只要经营方法得当,森林就可以取之不尽用之不竭。”邬可义说。

为摸清全国互联网政务服务平台现状,推动提升政务服务质量和实效,切实便利企业群众办事创业,经国务院同意,国务院办公厅近期对全国互联网政务服务平台进行了检查。现将有关情况通报如下:

一、基本情况

本次对31个省及新疆生产建设兵团的互联网政务服务平台进行了检查,共随机抽查平台201个,其中省级平台30个、地市级平台42个、区县级平台129个。除核查各平台功能是否可用外,还抽查了企业设立登记、教师资格认定、排污许可证核发等与企业群众生产生活密切相关的高频服务事项,共计865个。

截至2017年8月底,已有29个省及新疆生产建设兵团建成一体化互联网政务服务平台,其中16个平台实现了省、市、县三级全覆盖。平台功能方面,北京、天津、上海、浙江、山东、广东、海南等地区平台搜索、注册、咨询等功能有效可用的比例在80%以上;服务事项方面,江苏、浙江、山东、广东、贵州、宁夏等地区平台80%以上的服务事项规范性、实用性、准确性较好。此外,浙江提出“最多跑一次”、江苏提出“不见面审批”等,对互联网政务服务平台服务实效提出了更高要求。

二、主要问题

各地区互联网政务服务平台加快建设的同时,在信息共享、平台功能、服务信息等方面也出现了一些问题,影响了平台作用的发挥,有的平台甚至办不成事。

办事入口不统一。统一办事入口是方便群众找到和使用互联网政务服务平台的首要条件。但一些地方互联网政务服务平台与政府门户网站“两张皮”,甚至出现同一事项内容不同、标准各异的现象,导致办事平台不好找、企业群众不愿用。抽查发现,26%的互联网政务服务平台未与本级政府门户网站前端整合,不能提供统一服务入口。

政务信息不共享。政务信息共享是多平台多系统联动、简化优化办事流程的必要条件。但抽查发现,部分互联网政务服务平台未能与部门办事系统实现统一身份认证、一号登录,办事系统间数据不能共享复用,导致企业群众办事需要在多个平台和系统间重复注册登录,网上办事变得繁琐复杂,降低了办事体验。

事项上网不同步。各级政务服务平台为方便群众办事,均按照部门或个人、企业等主题对政务服务事项分类设置。抽查发现,由于服务事项梳理上网跟不上平台建设步伐,68%的平台存在部分栏目下无内容的问题,导致“有路无车”、平台不能用。

平台功能不完善。畅通咨询渠道和提供精准的站内搜索是互联网政务服务平台能办事、好办事的重要保障。抽查发现,87%的平台咨询投诉渠道真实有效,但回复不及时的情况比较突出,38%的平台对用户咨询问题超过5个工作日未作答复。22%的平台搜索功能不可用,市、县级平台尤为突出。一些平台无搜索功能,一些平台无法搜索到已有服务事项,搜索功能成摆设。

服务信息不准确。办事服务信息清晰准确是实现“群众少跑腿”的必要条件。被抽查的政务服务事项中,有25%只提供了申请、受理、审查等办事环节名称,未对各环节要求进行具体清晰描述;33%未明确办理时限、收费标准、联系方式等要素;13%对办理材料表述不清晰,存在“根据有关法律法规规定应提交的其他材料”等类似表述或兜底性条款;41%未提供办事表格下载,48%未提供表格填写说明或示范文本;55%未明确办理材料格式要求,比如原件/复印件、纸质版/电子版、份数等。办事指南不实用已经成为受企业群众诟病的痛点。

三、下一步工作要求

各地区、各部门要按照《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号)要求,针对目前互联网政务服务平台存在的问题,认真清理整改,不断加强平台建设,提高服务能力,切实让企业群众办事更方便、更快捷。

进一步完善平台功能。从方便企业群众办事角度出发,着力提升平台的实用性。各地区、各有关部门要依托政府门户网站构建权威、便捷的一体化互联网政务服务平台,已经单独建设的平台要尽快实现与政府门户网站的整合,统一办事入口。加快推进信息共享,实现单点登录、一网通办。科学合理设置服务分类,避免出现“有栏目无内容、空架子不实用”等问题。完善平台搜索、咨询等功能,确保公众能够“找得到、问得清”。

准确细致公开办事服务信息。进一步规范和完善办事指南,详细列明依据条件、流程时限、收费标准、注意事项、联系方式等;明确提交材料的名称、依据、格式、份数、签名签章等要求,并提供规范表格、填写说明和示范文本。除办事指南明确的条件外,不得自行增加办事要求,不得存在模糊不清的表述。办事条件发生变化时,要动态更新相关信息。

开展全面自查整改。各省人民政府办公厅、国务院各有关部门办公厅要对本地区、本部门的互联网政务服务平台进行梳理,通过全国政府网站信息报送系统填报相关信息。互联网政务服务平台已实现省、市、县三级以上行政层级全面覆盖的省,全省只需填报一个统一平台。要对照检查指标组织开展对本地区、本部门互联网政务服务平台的全面自查整改。各地区、各有关部门要于2017年12月31日前完成信息填报和检查整改工作,并将整改情况报送国务院办公厅政府信息与政务公开办公室。国务院办公厅将对各地区、各部门的检查整改情况开展抽查核查,并向社会公开核查结果。

附件:全国互联网政务服务平台检查指标国务院办公厅2017年10月6日

附件

全国互联网政务服务平台检查指标

一级指标

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